מאת:

מתי נכון להקים עמותה בישראל?

עמותה בישראל היא תאגיד ללא כוונת רווח (מלכ”ר) המתאגד על בסיס חוק העמותות, תש”ם-1980. זהו גוף משפטי המורכב מקבוצת אנשים (או תאגידים) המאוחדים למען מטרה משותפת, שלרוב היא מטרה ציבורית או חברתית שאינה מכוונת לרווחים אישיים. הקמת עמותה מקנה לאותה קבוצה אישיות משפטית נפרדת, המאפשרת להם לפעול כגוף אחד – לפתוח חשבון בנק, להתקשר בחוזים, להעסיק עובדים, לקבל תרומות ולהיות זכאים להטבות מס מסוימות – והכול תחת פיקוח ורגולציה ייעודית.
השאלה “מתי נכון להקים עמותה בישראל” מתעוררת אצל אנשים המבקשים לקדם יעד ציבורי או חברתי: מתי הבחירה בהתאגדות כעמותה היא המתאימה ביותר?
במאמר זה ננתח את התנאים המשפטיים להקמת עמותה ואת הקשר בין מטרותיה להחלטה על הקמתה, נשווה בין עמותה לאלטרנטיבות התאגדות אחרות (שותפות או חברה לתועלת הציבור), נבחן את מנגנוני הניהול הפנימיים בעמותה, נסקור את תפקידו של רשם העמותות במישור הרישום, הפיקוח והאכיפה, נדון במנגנוני הפיקוח הפנימיים והחיצוניים, ולבסוף נדגיש את חשיבות הייעוץ המשפטי לאורך תהליך ההקמה והניהול של העמותה. המיקוד יהיה בעמותות בישראל, תוך שמירה על גישה עיונית-אקדמית ומתן דגש לדיוק משפטי ועקביות לוגית.
 

תנאים משפטיים להקמת עמותה וקשר למטרות העמותה

תנאי סף חוקיים: חוק העמותות קובע כי ניתן לייסד עמותה בישראל כאשר מתקיימים תנאים בסיסיים: לפחות שני בני אדם בגירים (מעל גיל 18) חוברים יחד למען מטרה חוקית שאינה מכוונת לחלוקת רווחים בין חבריהם, ושמטרתה העיקרית אינה הפקת רווחים. במילים אחרות, העמותה נועדה לקדם מטרות ציבוריות, חברתיות, חינוכיות, תרבותיות, דתיות או דומות, ולא לשמש כלי לצבירת עושר פרטי למייסדיה או חבריה. חשוב להדגיש שמלבד בני אדם פרטיים, גם תאגידים אחרים יכולים להיות מייסדים או חברים בעמותה, כל עוד הם פועלים בהתאם למטרות הלא-מסחריות של העמותה. מרגע שהעמותה נרשמת אצל רשם העמותות ומונפקת לה תעודת רישום רשמית, היא מקבלת מעמד של אישיות משפטית נפרדת, המסוגלת לפעול ולהתקשר באופן עצמאי. המשמעות היא שהעמותה יכולה, למשל, לתבוע ולהיתבע בשמה שלה, להחזיק נכסים ולבצע פעולות משפטיות, בנפרד מחברי העמותה עצמם.
קשר בין מטרות העמותה להחלטה על הקמתה: המטרות שלשמן שוקלים להקים את העמותה הן לב לבו של ההחלטה. עמותה נועדה לשמש כלי למימוש חזון או יעד משותף של קבוצת אנשים, בתנאי שיעד זה מצריך התאגדות מסודרת וכפוף להגבלות החוקיות על פעילות ללא מטרת רווח. מתי נכון, אם כן, לפנות למסלול של הקמת עמותה? כאשר המטרה המרכזית היא ציבורית או קהילתית באופייה, ולא עסקית-מסחרית; כאשר השגת המטרה דורשת ניהול כספים ומשאבים בצורה מאורגנת ושקופה; וכאשר יש צורך בקיום גוף רשמי שיוכל להתקשר עם גורמים חיצוניים (למשל לקבל תרומות, להתמודד על מענקים, או לקבל תמיכות ממשלתיות). לדוגמה, יוזמות בתחומי צדקה וסיוע, חינוך, בריאות, דת, סביבה, תרבות, ספורט ועוד – כל אלה יעדים שרבים מהם מטבעם מתאימים לפעול במסגרת עמותה. החוק דורש כי מטרות העמותה תהיינה חוקיות וראויות: לא ניתן להקים עמותה למטרה בלתי-חוקית, ופעילותה צריכה להיוותר בתוך גבולות המטרות שאושרו בעת רישומה. כל פעולה מהותית שחורגת ממטרותיה עלולה להיחשב לחריגה מסמכות ולפגוע בעמותה משפטית וציבורית. לפיכך, עוד בשלב ההחלטה על ההקמה, יש לבחון שהיעדים המוצעים באמת מצדיקים יצירת תאגיד נפרד, ושהם מוגדרים באופן ברור ורחב מספיק כדי להכיל את מגוון הפעילויות שתרצו שהעמותה תעשה, אך גם תחומים בתכלית שלא תאפשר ניצול לרעה או סטייה מהחזון שהוגדר.
מספר החברים וההכרה הרשמית: אומנם כאמור ניתן לרשום עמותה עם שני מייסדים בלבד, אך יש משמעות מעשית גם לגודל קבוצת המייסדים והמצטרפים. רשויות המס בישראל (כגון מס הכנסה ומע”מ) יכירו בעמותה כ”מוסד ציבורי” לעניין הטבות מס רק אם היא מונה לפחות שבעה חברים. כלומר, על מנת שהעמותה תזכה במעמד מלכ”ר מלא לצרכי מיסוי (המקנה פטורים מסוימים, כגון מע”מ אפס על עסקאותיה ואפשרות לקבלת תרומות מוכרות לצרכי מס לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה), רצוי שמלכתחילה יהיו בה לפחות שבעה חברים. דרישה זו משקפת את התפיסה שהעמותה מייצגת מיזם חברתי רחב יותר מאשר יוזמה פרטית מצומצמת. לכן, בעת ההחלטה על הקמת עמותה, חשוב לוודא שיש מספיק אנשים (מעבר למינימום החוקי) המחויבים למטרה ומוכנים להצטרף כחברים פעילים, כדי להגשים את חזון הארגון וגם כדי לעמוד בציפיות הרגולטוריות והציבוריות מגוף ללא כוונת רווח.
 

יתרונות הקמת עמותה לעומת התאגדויות אחרות

כאשר שוקלים מסגרת ארגונית לפעילות משותפת, במיוחד כזו שאינה נועדה להפקת רווחים אישיים, עומדות מספר אפשרויות משפטיות. מעבר לעמותה, שתי צורות התאגדות נוספות רלוונטיות בהקשר זה הן: שותפות (לצורך פעילות משותפת) וחברה לתועלת הציבור (חל”צ, שהיא סוג של חברה בע”מ הפועלת למטרות ציבוריות ללא מטרת רווח). לכל צורת התאגדות יש מאפיינים ויתרונות משלה, והבחירה הנכונה תלויה בנסיבות ובצרכים. נבחן את היתרונות של עמותה, ובמקביל נעמוד על ההבדלים בינה לבין שותפות או חל”צ.
 

עמותה לעומת פעילות לא מאוגדת או שותפות

אפשר תמיד להתחיל יוזמה חברתית באופן בלתי פורמלי – קבוצת אנשים שפועלים יחד ללא יצירת ישות משפטית, או במסגרת שותפות כללית. ואולם, צורות בלתי-התאגדותיות כאלה מוגבלות בהיקפן וחושפות את הפעילים לסיכונים. בשותפות (שהיא צורת התאגדות משפטית פשוטה יותר, המשמשת לרוב עסקים קטנים או יוזמות פרטיות), אין אישיות משפטית נפרדת: האחריות המשפטית היא של השותפים באופן אישי, וכל התחייבות כספית או חוזית של השותפות עלולה להשית חובות ישירות על נכסי השותפים. בנוסף, שותפות מיועדת על פי טיבה לפעילות עסקית למטרות רווח, ולא מעניקה אמינות של גוף ציבורי. לעומת זאת, עמותה מספקת הפרדה משפטית מלאה בין הארגון לבין חבריו. חברי העמותה (ובפרט חברי הוועד המנהל שלה) אינם אחראים באופן אישי לחובות העמותה, למעט מקרים חריגים של פעילות חריגה או בלתי חוקית. בכך, העמותה מעניקה לחברי הקבוצה “חסינות” מסוימת מסיכונים פיננסיים. יתרה מזו, עמותה נתפסת כגוף מאורגן ורשמי: היא רשומה במרשם העמותות הממשלתי, יש לה מספר עמותה ותעודת רישום, והיא פועלת לפי תקנון וכללים, דבר שמקנה לה מידה של אמון מצד הציבור, רשויות ותורמים פוטנציאליים. למשל, תרומות מגורמים חיצוניים או הקצאות מתמיכות ממשלתיות כמעט תמיד יתאפשרו רק אם הפעילות מתבצעת במסגרת גוף רשום כדין. על כן, הקמת עמותה היא הצעד המתבקש כשרוצים להסדיר יוזמה חברתית באופן מקצועי, לגייס משאבים ולהבטיח אחריותיות (accountability) ושקיפות.
 

עמותה לעומת חברה לתועלת הציבור (חל”צ)

חברה לתועלת הציבור היא אלטרנטיבה נוספת, מעין “עמותה במעטפת של חברה בע”מ”. חל”צ מוקמת כישות משפטית תחת חוק החברות, אך בתקנונה וייעודה היא מתחייבת לפעול ללא חלוקת רווחים, למען מטרות ציבוריות. מה ההבדלים העיקריים בין עמותה לחל”צ? ראשית, בדרישות ההקמה: עמותה מחייבת לפחות שני מייסדים (שאחר כך יהפכו לחברי העמותה), בעוד שחברה לתועלת הציבור יכולה להיות מוקמת גם על ידי אדם יחיד. בכך, חל”צ מאפשרת יזם יחיד לייסד ארגון ללא מטרת רווח ולהחזיק בשליטה פורמלית עליו, דבר שאינו אפשרי בעמותה בשל אופיה הקולקטיבי. שנית, במבנה הבעלות והשליטה: בעמותה אין “בעלים” – החברות היא אישית, שוויונית (לכל חבר קול אחד באספה הכללית) ואינה ניתנת למכירה או להעברה. בחל”צ, לעומת זאת, יש מניות או חברי חברה, מה שמאפשר מבחינה משפטית קיום “בעלות” על החברה (אף כי היא ללא כוונת רווח). המניות בחל”צ אינן מעניקות זכות לקבל דיבידנד, אך כן מעניקות השפעה ושליטה (כל מניה או בעל מניה זכאי לקול, ובדרך כלל בעלי המניות גם בוחרים את הדירקטוריון). כך, במידה ויש רצון לייצר מבנה שליטה הדוק יותר או לאפשר העברה עתידית של השליטה בגוף (למשל לקרן או לגוף אחר), חל”צ יכולה לתת מענה, בעוד שעמותה פועלת תמיד כמסגרת של חברים מתחלפים ללא בעלות.
יתרון נוסף של עמותה הוא בפשטות הניהולית והחשבונאית שלה עבור ארגונים קטנים. עמותות קטנות יכולות לנהל חשבונותיהן בשיטה חד-צידית (כמו עמותות זעירות), ואינן מחויבות למנות רואה חשבון מבקר עד שהיקף ההכנסות שלהן מגיע לרף מסוים (לפי הנחיות רשם העמותות, מעל כ-750,000 ש”ח הכנסות בשנה נדרשת ביקורת רואה חשבון). בחברה לתועלת הציבור, הדרישות קרובות יותר לאלה של חברה עסקית: היא מחויבת בהנהלת חשבונות כפולה מלאה ובמינוי רואה חשבון מבקר באופן קבוע, ללא תלות בהיקף פעילותה. לכן, עמותה עשויה להיות מסגרת מתאימה יותר ליוזמות בהיקף קטן-בינוני, במיוחד כשהן מבוססות על מתנדבים וקהילתיות, בעוד שחל”צ מתאימה לעיתים למיזמים גדולים יותר או כאלה שצופים צורך במבנה תאגידי עסקי גמיש (למשל לצורך שיתופי פעולה עם חברות, או ניהול נכסים מורכב יותר). חשוב לציין שבשני המקרים (עמותה וחל”צ) הגוף כפוף לרגולציה של גופים ממשלתיים (רשם העמותות או רשם ההקדשות והחברות, בהתאמה), ונדרש לעמוד בנורמות של מנהל תקין, שקיפות ודיווחיות, כך שההבדל הוא בעיקר במבנה הארגוני ובמידת הגמישות בשליטה הפנימית.
 

סיכום ביניים – יתרונות העמותה

בסופו של דבר, ההחלטה אם להקים עמותה לעומת צורה אחרת תלויה בשאלת השליטה, הגודל ואופי הפעילות. הקמת עמותה נכונה כאשר יש קבוצה של אנשים המחויבים יחד למטרה ציבורית ורוצים לפעול באופן דמוקרטי ושקוף, תוך הגנה משפטית והפרדת אחריות. עמותה מצטיינת ביצירת מבנה השתתפות שוויוני לחברים, מחזקת את הלגיטימציה הציבורית של הארגון, ומאפשרת קבלת מימון ציבורי ותרומות בצורה מוכרת. לעומת זאת, אם היוזמה נשענת מאוד על אדם יחיד או קבוצה מצומצמת שרוצים לשמר שליטה מובהקת, או שהיקף הפעילות דורש גמישות של “בעלות” בהעברת זכויות, עשויה החל”צ להיות עדיפה. כך או כך, שני הדגמים עדיפים במובהק על פני העדר התאגדות (או שותפות בלתי רשומה) מבחינת יכולת פעולה, מיסוד היחסים בין הפעילים, אחריות משפטית וניהול כספי תקין.
 
מנגנוני הניהול הפנימיים בעמותה: אספה כללית, ועד מנהל, ועדת ביקורת וכו’
חוק העמותות מחייב כל עמותה לאמץ מבנה ניהולי פנימי הכולל כמה מוסדות שלכל אחד תפקיד מוגדר בניהול ופיקוח על הארגון. המוסדות העיקריים הם: האספה הכללית של החברים, הוועד המנהל (הנהלת העמותה), וועדת הביקורת או גוף מבקר. מבנה זה נועד להבטיח ניהול תקין ושקיפות, ולמנוע ריכוז סמכויות או ניצול לרעה של משאבי העמותה. נפרט כל אחד מהמנגנונים:
 

האספה הכללית

זהו גוף העל בעמותה, המורכב מכלל חברי העמותה. האספה הכללית מתכנסת לפחות פעם בשנה (יש עמותות שכינוסי האספה תכופים יותר לפי הצורך, אך המינימום החוקי הוא אחת לשנה, בדרך כלל לצורך אישור דוחות ובחירות). האספה הכללית משמשת למעשה כ”רשות המחוקקת” של העמותה: בסמכותה לקבל החלטות יסודיות כגון שינוי תקנון העמותה, שינוי שם העמותה, אישור שינויים במטרות העמותה (שלעיתים אף דורשים אישור בית משפט, בהתאם לחוק, אם משנים מטרות לאחר הרישום), וכן החלטה על פירוק העמותה. כמו כן, האספה היא הגוף שבוחר את חברי הוועד המנהל ואת חברי ועדת הביקורת של העמותה, ומאשר מינויים כגון רואה חשבון מבקר (כאשר יש צורך בכך). לכל חבר עמותה יש זכות קול שווה באספה הכללית, ללא תלות בתרומתו הכספית או במעמדו – עיקרון זה מדגיש את אופי השיתוף והדמוקרטיה הפנימית שבבסיס מודל העמותה. האספה גם דנה ומאשרת את הדוחות הכספיים והדוחות המילוליים השנתיים של העמותה שמגיש הוועד המנהל, ובכך מעניקה גושפנקה של שקיפות ואחריות על פעילות הוועד.
 
הוועד המנהל
הוועד המנהל (או “ועד” בקיצור) הוא קבוצת אנשים מבין חברי העמותה הנבחרים על ידי האספה הכללית כדי לנהל את ענייני העמותה בפועל. הוועד המנהל מקביל במובנים רבים לדירקטוריון בחברה עסקית. החוק דורש שני חברי ועד לפחות (ויכול כמובן להיות גדול יותר, בהתאם לתקנון העמותה והיקף פעילותה). חברי הוועד המנהל, כעיקרון, פועלים בהתנדבות ואינם מקבלים שכר מתוקף תפקידם זה (למעט החזר הוצאות או חריגים מועטים באישור רגולטורי, מאחר ותשלום שכר לחברי ועד מעלה חשש לניגוד עניינים בניהול גוף שלא למטרת רווח). תפקידי הוועד המנהל מגוונים וכוללים שני תחומי-על: פיקוח ומנהיגות. מצד אחד, הוועד אחראי לפיקוח שוטף על התנהלות העמותה – הוא מאשר את תכניות העבודה והתקציב השנתי, מפקח על ביצועי העמותה לאורך השנה בהשוואה לתכנון, ומבטיח שהפעילות נשארת במסגרת המטרות והמשאבים. הוא גם אמון על מינויים ופיקוח על בעלי תפקידים שכירים בעמותה, אם ישנם, כמו מנכ”ל העמותה וצוות בכיר, ויכול גם להחליט על פיטורין שלהם במידת הצורך. מצד שני, הוועד המנהל משמש כמנהיגות האסטרטגית: הוא מתווה את החזון והאסטרטגיה של הארגון, יוזם פעילויות ופרויקטים חדשים, ומייצג את העמותה כלפי חוץ – מול רשויות, תורמים, קהלי יעד וגופים אחרים. במילים אחרות, הוועד אמור לתרגם את המטרות המוצהרות של העמותה לפעולות ותכניות קונקרטיות, תוך נאמנות לכוונת החברים. בעמותות קטנות ללא צוות שכיר, חברי הוועד אף ממלאים בעצמם תפקידי ביצוע יומיומיים (ניהול כספים, ארגון אירועים, וכד’), בעוד שבעמותות גדולות עם עובדים, הוועד מתמקד יותר ברמה המיניסטריאלית והפיקוחית. מכל מקום, החוק והפסיקה מחילים על חברי הוועד חובות נאמנות וזהירות כלפי העמותה, בדומה לחובות של נושאי משרה בתאגידים אחרים: עליהם לפעול לטובת העמותה, במנותק מאינטרסים אישיים, ולהימנע מניגודי עניינים.
 
ועדת ביקורת או גוף מבקר
לצד הוועד המנהל, אשר עוסק כאמור בניהול, מחויבת העמותה לקיים מנגנון של ביקורת פנימית. בדרך כלל ממונה ועדת ביקורת המורכבת משניים או יותר מחברי העמותה שאינם חברים בוועד המנהל, ותפקידה לבקר את פעילות העמותה. ועדת הביקורת בודקת האם העמותה מתנהלת כראוי, בהתאם לחוק, לתקנון ולמטרותיה, ומוודאת שהחלטות האספה הכללית והוועד אכן מיושמות. הוועדה רשאית לעיין במסמכים, לבקש הבהרות ולבקר כל היבט – כספי, מנהלי או אחר – של תפקוד העמותה. היא מדווחת על ממצאיה ועל ליקויים, אם נתגלו, וממליצה על תיקונים ושיפורים להנהלת העמותה. החוק דורש שוועדת הביקורת תמסור לפחות דו”ח ביקורת אחד בשנה לאספה הכללית (לרוב הדו”ח מוצג במסגרת האספה השנתית, לצד הדוחות הכספיים). עמותה רשאית, כחלופה לוועדת ביקורת, למנות “גוף מבקר” שהוא אדם יחיד, כמו רואה חשבון או מבקר פנימי, שתפקידו למלא את פונקציית הביקורת. ואכן, בארגונים גדולים, במקום ועדת ביקורת מתנדבת, לעיתים ממנים רואה חשבון כגוף מבקר פנימי, כדי להבטיח רמה מקצועית גבוהה של פיקוח (אך חוקית, רואה החשבון המבקר הפנימי לא יכול להיות אותו רואה חשבון שמבקר את הדוחות הכספיים החיצוניים, כדי למנוע ניגוד עניינים). מנגנון הביקורת, בין אם ועדה פנימית ובין אם מבקר מקצועי, הוא חיוני לשמירה על שקיפות ועל אמון – הן אמון חברי העמותה והן אמון הציבור – בכך שהוא מהווה כתובת לבדיקת תלונות או בעיות ומפקח על כך שההנהלה לא תחרוג מסמכותה.
 

מנגנונים פנימיים נוספים

מעבר לשלושת המוסדות המחויבים בחוק (אספה כללית, ועד מנהל, ועדת ביקורת/גוף מבקר), עמותה רשאית לקבוע בתקנונה מוסדות פנימיים נוספים לפי צרכיה. למשל, בעמותות גדולות יש לעיתים ועדות משנה (כגון ועדת כספים, ועדת משאבי אנוש, ועדה מקצועית לתוכן הפעילות וכד’), או בעלי תפקידים מוגדרים כמו נשיא העמותה (תפקיד ייצוגי כבוד), חברי הנהלה מצומצמת, ועוד. כל אלה מותרים כל עוד הם אינם סותרים את מבנה הסמכויות הבסיסי שקובע החוק. כלומר, לא ניתן לגרוע מסמכויות האספה הכללית, הוועד או ועדת הביקורת כפי שהן מוגדרות בחוק, אך אפשר להוסיף נדבכים ארגוניים נוספים בהתאמה לפעילות. בנוסף, מתוקף חוק העמותות, ישנן מגבלות כשירות על נושאי תפקידים: חבר ועד או ועדת ביקורת חייב להיות מעל גיל 18, כשיר משפטית (לא פסול דין), ולא בעל עבר פלילי חמור (החוק מונה עבירות מסוימות או עבירות שיש עמן קלון המונעות מינוי לתפקידים אלה, כדי להגן על טוהר המידות בעמותה). בכך, המסגרת החוקית מבקשת להבטיח שהנהגת העמותה תהיה אחראית, כשירה ובעלת יושר ציבורי.
 
תפקיד רשם העמותות – רישום, פיקוח ואכיפה
רשם העמותות הוא הגוף הממשלתי המופקד על הטיפול בעמותות בישראל. יחידה זו, השייכת לרשות התאגידים במשרד המשפטים, משמשת הן כגורם רישומי והן כגורם מפקח ומבקר. תפקידיו של רשם העמותות נפרסים לאורך חיי העמותה: משלב ההקמה והרישום, עבור בקיום ניטור שוטף של פעילותה ועמידתה בדרישות החוק, ועד פעולות אכיפה במקרה הצורך.
רישום והקמה: כל עמותה חייבת להירשם אצל רשם העמותות כדי לרכוש מעמד משפטי. תהליך הרישום כולל הגשת מסמכי יסוד הכוללים את טופס הבקשה, תקנון העמותה (ניתן לאמץ תקנון מצוי הקבוע בתקנות או ליצור תקנון מותאם אישית, כל עוד אינו סותר את החוק), פרטי המייסדים, מטרות העמותה המוצעות ותצהיר מייסדים המאומת בפני עורך דין. רשם העמותות בוחן את הבקשה ואת התקנון, בין היתר כדי לוודא כי שם העמותה אינו דומה או עלול להטעות ביחס לעמותה אחרת קיימת, וכי המטרות המוצהרות הן חוקיות ואינן למטרות רווח. לעיתים הרשם ידרוש הבהרות או שינויים בנוסח המטרות אם הן מנוסחות באופן כללי מדי או שעלול להתפרש כחורג ממה שמותר (לדוגמה, מטרה שעשויה להתפרש כפעילות עסקית מסחרית תחייב דיוק בנוסח כדי להבהיר שהרווחים, אם ייווצרו, יוקדשו למטרה ציבורית). לאחר אישור הרישום, הרשם מנפיק תעודת התאגדות (“תעודת רישום עמותה”) עם מספר עמותה, ומאותו רגע העמותה קמה באופן רשמי. תהליך זה אורך לרוב מספר שבועות עד חודשים, ובמהלכו הרשם מהווה שער הכניסה לעולם המשפטי של העמותות.
פיקוח שוטף והנחיות מנהל תקין: עם פעילותה של העמותה, רשם העמותות ממשיך למלא תפקיד מפקח. החוק מחייב עמותות להגיש לרשם מדי שנה דוחות שונים: דוח כספי שנתי (מאזן ודו”חות כספיים מבוקרים או מבוקרים חלקית בהתאם להיקף הפעילות), דוח מילולי (דו”ח פעילות המפרט את הפעולות העיקריות שביצעה העמותה באותה שנה ואת מידת ההגשמה של מטרותיה), ופרוטוקולים מאושרים מן הישיבות המרכזיות (לרוב פרוטוקול אספה כללית שנתית, ולעיתים פרוטוקולים חשובים מישיבות ועד). כמו כן, עמותה נדרשת לדווח על שינויים מהותיים כגון שינוי מטרות, עדכון תקנון, שינוי שם, בחירת ועד חדש, שינוי בגוף המבקר, וכדומה. רשם העמותות מרכז את המידע הזה ובודק עמידה בזמנים ובתוכן הנדרש. אחד המכשירים המרכזיים בידי הרשם להבטחת מנהל תקין הוא מתן אישור ניהול תקין: זהו אישור שנתי המוענק לעמותות שמילאו את חובת הדיווח בזמן ועומדות בדרישות החוק והנחיות הניהול התקין (למשל הגבלת שכר סבירה, מניעת ניגודי עניינים בולטים, וכדומה). אישור הניהול התקין הפך בפועל לתו תקן שהרבה גורמי חוץ דורשים – רשויות ממשלה לא יעבירו תקציבי תמיכה לעמותה ללא אישור כזה, וקרנות פילנתרופיות ותורמים גדולים מבקשים לראות את האישור כמדד לאמינות וכשירות. כך, הרשם באמצעות מנגנון הפיקוח ודירוג העמידה בדרישות, משפיע על התמריצים של העמותה להתנהל באופן שקוף ותקין.
אכיפה ורגולציה במקרה של בעיות: רשם העמותות אינו רק צופה פסיבי; הוא מצויד בסמכויות אכיפה להגן על אינטרס הציבור בכספי ומשאבי העמותות. במקרה שעמותה מפרה את החוק או את חובותיה (למשל לא מגישה דוחות, מתנהלת באופן שאינו עולה בקנה אחד עם מטרותיה, או שיש חשד לניצול כספים שלא כדין), הרשם יכול לנקוט צעדים הדרגתיים. תחילה, ייתכנו התראות והנחיות לתיקון ליקויים. אם הליקויים לא תוקנו, הרשם רשאי להטיל סנקציות מנהליות מסוימות, כמו שלילת אישור הניהול התקין – צעד הפוגע משמעותית ביכולתה של העמותה לקבל מימון. במקרים חמורים יותר, לרשם סמכות לפנות לבית המשפט בבקשה למנות חוקר או מפרק לעמותה. חוק העמותות מאפשר לבית משפט מחוזי, ביוזמת הרשם או היועץ המשפטי לממשלה, להורות על פירוק עמותה במצבים של פעילות בלתי תקינה, חריגה חמורה ממטרות, או שימוש בנכסים בניגוד לייעודם. תיקוני חקיקה בשנים האחרונות אף חיזקו את זרועות האכיפה של רשם העמותות: למשל, הורחבו הסמכויות לבצע חקירות מנהליות פנימיות בעמותה ללא צורך במינוי חוקר חיצוני בכל מקרה, וכן שיתוף פעולה עם רשויות אכיפה נוספות (כגון רשות המסים או הרשות לאיסור הלבנת הון) במידה ומתעורר חשד לפעילות פלילית במסגרת עמותות. בנוסף, הרשם מפעיל את המרכז לגביית קנסות לצורך גביית חובות אגרה שנתית מעמותות שאינן משלמות את האגרות או שאינן מדווחות. יש גם חשיבות להרתעה: פרסום שמות עמותות שלא הגישו דוחות כנדרש, או שהרשם מבקש את פירוקן, מהווה אמצעי לחץ ציבורי. למרות שסמכויות האכיפה הישירות של הרשם מוגבלות בהיקפן (הוא אינו רשות חקירה פלילית, למשל), עצם הפיקוח והיכולת לפנות לבית המשפט מבטיחים שיש מנגנון ברמה המוסדית המכוון את העמותות לציות ולהתנהלות תקינה.
 

מנגנוני פיקוח פנימיים וחיצוניים בעמותות

הצלחתה ויושרתה של עמותה נשענות במידה רבה על מערך הפיקוח והבקרה, הן מבפנים והן מבחוץ. דיני העמותות בישראל יצרו מערך המשלב בין אחריות פנימית – דרך מוסדות העמותה עצמה – ובין ביקורת חיצונית – דרך רגולטורים, גורמי אכיפה והציבור הרחב.
 
פיקוח פנימי
כפי שתואר, המנגנונים הפנימיים בעמותה (ועדת הביקורת, האספה הכללית, ולעיתים גם ביקורת פנימית מקצועית) הם קו ההגנה הראשון להבטחת ניהול תקין. ועדת הביקורת, או המבקר הפנימי, בוחנים את החלטות והפעולות של הוועד המנהל ומוודאים שאין חריגה מסמכות, בזבוז משאבים, או התנהלות הפוגעת בעמותה. בנוסף, עצם העובדה שהוועד המנהל נבחר על ידי האספה הכללית ומופקד בידיה מידי שנה או מספר שנים, יוצרת מנגנון של אחריותיות (accountability): חברי הוועד יודעים שהם יצטרכו לדווח לחברים ולהתמודד עם שאלות וביקורת, אחרת לא יזכו לאמון ולהיבחר מחדש. חברי העמותה עצמם, באספה הכללית, יכולים להעלות סוגיות ולדרוש הבהרות, ובמקרים קיצוניים גם להחליף את הנהגת העמותה. אם כי יש לציין שבפועל רמת המעורבות של חברי עמותה מן השורה משתנה מאוד בין עמותות – בעמותות קטנות לעיתים כל החברים מעורבים מאוד, בעוד בארגונים גדולים עם אלפי חברים, נדרש מבנה יותר נציגותי. החוק מספק גם כלים לחברי עמותה יחידים: למשל, זכות לעיין במסמכים, וזכות להגיש בקשה לפירוק אם הם סבורים שהעמותה מתנהלת בניגוד לחוק או למטרותיה (באמצעות היועמ”ש או רשם העמותות). בתוך הנהלת העמותה, חלה חובת אמונים וחובת זהירות כאמור, מה שמחייב את נושאי המשרה לנהוג בשקידה ובתום לב – אחרת, הם עלולים לשאת באחריות אישית (נניח, אם יוכח שניהול רשלני גרם נזק, או שנעשו פעולות במרמה).
 
פיקוח חיצוני
מעבר למערך הפנימי, קיימים מנגנוני פיקוח חיצוניים חזקים. הבולט שבהם הוא רשם העמותות, שכאמור עוקב אחר דיווחי העמותה ומוודא עמידה בדרישות החוק. דיווחי העמותות הנמצאים בידי הרשם הם פומביים במידה רבה: כל אדם יכול לעיין במסמכי עמותה בפנקס העמותות (חלק מהמידע כיום זמין אף מקוון, למשל דרך אתר “גיידסטאר” שמציג נתונים מדווחים של כל עמותה). הפומביות הזו מהווה פיקוח ציבורי, שכן התנהלות בעייתית – כגון שכר גבוה מדי לבעלי תפקידים, הוצאות חריגות, או שימוש בנכסיה באופן לא שגרתי – יכולה למשוך תשומת לב של עיתונאים, תורמים או מתעניינים וליצור ביקורת ציבורית. גם התורמים עצמם משמשים לעיתים גורם מפקח חיצוני: קרנות פילנתרופיות דורשות שקיפות ושימוש מיועד במענקים, וחלקן מבצעות ביקורות ומעקב אחר השימוש בכספים שנתנו. רשויות נוספות שמפקחות הן רשות המסים (למשל, לוודא שהעמותה לא חורגת למטרות עסקיות טהורות המערערות על מעמדה כמלכ”ר, או בענייני ניכוי מס תרומות), ולעיתים משרדי ממשלה ספציפיים נותני תמיכה מבצעים ביקורות ייעודיות. בנוסף, עבור עמותות המקבלות סכומי כסף נכבדים מהמדינה, מבקר המדינה רשאי על פי חוק לבדוק שימוש בכספים אלו, כך שהעמותה עשויה למצוא את עצמה נתונה גם לביקורת של גוף ביקורת המדינה.
פן נוסף של פיקוח חיצוני הוא על-ידי גורמי מקצוע: רואה החשבון החיצוני של העמותה (כאשר נדרש) מספק שכבת בקרה על הדיווח הכספי, מאמת שהדוחות מייצגים נאמנה את מצב העמותה. אם הרואה חשבון נתקל בממצאים חמורים, עליו ליידע את הנהלת העמותה, ובמקרים מסוימים אף להתפטר או להודיע לרשם. ישנה אף חובה חוקית להציג בנפרד בדוחות תרומות שהתקבלו מישויות מדיניות זרות (למשל מממשלות זרות), לצורך שקיפות לאומית. כל אלו ממחישים שהעמותה פועלת בסביבה שבה מספר עיניים בוחנות אותה כל העת: מבפנים, מצד חבריה ונושאי המשרה, ומבחוץ, מצד רשויות וגורמים נותני אמון. שילוב מנגנוני הפיקוח נועד להבטיח שמשאבי הציבור וכספי התרומות ינוצלו אך ורק לקידום המטרות המוצהרות, ושלא יתרחשו אירועים של תרמית, שחיתות או ניהול כושל מתמשך ללא התראה ותיקון.
 
חשיבות הייעוץ והליווי המשפטי בהקמה ובניהול השוטף של עמותה
הקמת עמותה וניהולה השוטף הם תהליכים מורכבים מבחינה משפטית, ארגונית ורגולטורית. אף שחוק העמותות והתשתית הנורמטיבית מיועדים לאפשר גם לאזרחים מן השורה להקים עמותה בעצמם, הרי שבפועל מומלץ מאוד להסתייע בליווי משפטי מקצועי לאורך הדרך. תפקידו של עורך דין הבקיא בדיני תאגידים ועמותות יכול להיות מכריע במספר מישורים.
  • בשלב הייסוד והרישום: עורך דין מלווה יכול לסייע בניסוח מטרות העמותה ותקנונה כך שיעמדו בדרישות החוק והמדיניות של רשם העמותות. ניסוח מקצועי של סעיפי המטרה בתקנון, למשל, יכול למנוע מצב בו הבקשה לרישום נדחית או מעוכבת בגלל הגדרות עמומות או בעייתיות. עורך הדין גם יוודא שהתקנון כולל התייחסות נאותה למבנה הניהולי ולעמידה בנורמות של מנהל תקין (לעיתים אימוץ התקנון המצוי לא מספיק, ויש לרצות להוסיף הוראות מתאימות לאופי הפעילות). בנוסף, החוק דורש כאמור שהמייסדים יחתמו על תצהיר בפני עו”ד – כך שבכל מקרה עורך דין מוסמך מעורב טכנית בתהליך ההקמה; אך מעורבותו הרציפה מעבר לחתימת התצהיר יכולה לזרז עניינים ולהבטיח התחלה חלקה. הוא גם עשוי לסייע בבדיקת שם העמותה המוצע למניעת התנגשויות עם שמות שמורים, ובהגשת הטפסים בצורה נכונה. יתרה מכך, ייעוץ משפטי יכול לכוון את המייסדים מראש לסוג ההתאגדות הנכון – למשל, לבחון האם אכן עמותה היא הבחירה הנכונה או שחל”צ תתאים יותר, לאור מטרותיהם ונסיבותיהם – ובכך למנוע טעויות יקרות בזמן ובהוצאות.
  • בניהול השוטף וקבלת החלטות: לאחר שהעמותה הוקמה, צצות מגוון סוגיות משפטיות בניהולה היומיומי. בין השאר, עמותה עשויה להזדקק לחוזים (לשכירת מקום, להעסקת עובדים או נותני שירותים, לקבלת תרומה בתנאים מסוימים וכו’), ולהתעסק בענייני דיני עבודה (אם יש לעמותה עובדים, עליה לציית לחוקי העבודה כמו כל מעסיק), בדיני מיסוי (כגון הגשת בקשה למעמד של מוסד ציבורי לצרכי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, והתנהלות בהתאם לנהלים הפיסקליים למלכ”רים), ובדיני ניהול פנימי (כגון עריכת פרוטוקולים כנדרש, קיום אספות כלליות לפי הכללים, תיקון תקנון באופן מסודר בעת הצורך, וכדומה). עורך דין המלווה את העמותה יוכל לייעץ כיצד לקבל החלטות בהתאם לחוק ולתקנון, כדי למנוע מצב של “כשל פרוצדורלי” שעשוי לפגום בתוקף ההחלטות. למשל, אם העמותה רוצה להרחיב את מטרותיה או לשנות סעיפים בתקנון – יש פרוצדורה ספציפית (החלטת אספה ברוב מיוחס, ואישור רשם העמותות; שינוי מטרות אף דורש פנייה לבית משפט). ליווי משפטי מבטיח שינקטו כל הצעדים הנדרשים בהתאם לחוק, בלי דילוגים העלולים להביא לביטול בדיעבד של הפעולות.
  • מניעת משברים ופתרון סכסוכים: עמותות, כמו כל ארגון, יכולות להיקלע למחלוקות פנימיות – בין חברי הוועד, בין הנהלה לחברים, או מול עובדים/מתנדבים – וכן לחשיפה לתביעות מבחוץ (נניח, נזק שקרה באירוע של העמותה, או טענות של ספקים). עורך דין צמוד יכול לסייע במניעת משברים כאלו מראש באמצעות ייעוץ מקדים (כגון הכנת תקנון אתי, הנהגת כללי מניעת ניגוד עניינים, הבהרת אחריות מתנדבים ועוד), וגם בטיפול בהם אם פורצים: יישוב סכסוכים פנימיים תוך ציות לתקנון ולחוק, ייעוץ בעת בירור רגולטורי מול רשם העמותות, או הגנה משפטית על העמותה במקרה של הליכים משפטיים. חשיבות מיוחדת יש לליווי משפטי בתחומים רגולטוריים צרים – למשל, אם העמותה עוסקת בפעילות בתחום מפוקח (חינוך, רווחה, בריאות), ייתכן שיש רגולציה ייחודית (כגון צורך ברישיונות או עמידה בקריטריונים של משרד ממשלתי מסוים), ועורך דין מתאים יוודא שהפעילות במסגרת החוק.
  • תרומת עורך הדין למנהל התקין: פעמים רבות, נוכחות של יועץ משפטי בפעילות העמותה משמשת כגורם מרתיע מפני סטיות מהכללים. הנהלה המתייעצת באופן קבוע עם עורך דין תהיה מודעת יותר לחובותיה (למשל, חובת הגשת הדוחות בזמן, חובת רישום תרומות והפקת קבלות לפי דין, איסור על עסקאות בניגוד עניינים ללא גילוי נאות, וכו’). עורך הדין יכול לערוך לעמותה מעת לעת “בדק בית” משפטי – לוודא שהנהלים תואמים את הנחיות רשם העמותות העדכניות, שהעמותה ערוכה לשינויים חקיקתיים (למשל, עדכוני חקיקה בנושאי הגנת מידע, אם יש מאגרי מידע; או חוקי שקיפות חדשים). בכך, עורך הדין הופך לחלק ממנגנון הבקרה: הוא לא רק “מכבה שריפות” משפטיות, אלא מסייע להן מלכתחילה לא לפרוץ. יתרונו של עורך הדין הוא בהיכרותו הן עם לשון החוק והתקנות, והן עם הפרקטיקה הנהוגה והציפיות של הרשויות, מה שמאפשר לעמותה להתנהל בצורה חלקה יותר. מעבר לכך, הצגת עורך דין כמלווה העמותה (למשל מול תורמים או גופים ממשלתיים) גם מעניקה רובד נוסף של אמינות ורצינות לפעילות העמותה.
 

סיכום

הקמת עמותה בישראל היא החלטה משמעותית המגלמת בחובה מחויבות לניהול תקין, לשקיפות ולמטרה חברתית. נכון להקים עמותה כאשר קיימת מטרה ציבורית ברורה הדורשת התאגדות של מספר אנשים, וכאשר היוזמה צפויה להרוויח מתשתית משפטית ומוסדית שתאפשר פעילות רציפה, גיוס משאבים ואמון הציבור. עמותה אינה רק “פתרון טכני” אלא מסגרת ערכית: היא משדרת שלפעילות יש אופי ציבורי ושכספים ומשאבים יטופלו תחת כללי פיקוח ובקרה. על כן, קבוצת אנשים הנלהבת לפעול בתחום מסוים – בין אם זה עזרה לחלשים, קידום תחום תרבות, פעילות חינוכית, דתית או כל מטרה אידיאליסטית אחרת – תעשה נכון אם תשקול להקים עמותה ברגע שמתברר שהיקף הפעילות או סוג המשאבים הנדרשים מחייבים גוף מאורגן.
 
יחד עם זאת, עליהם לדעת כי עם היתרונות מגיעות חובות: חובת דיווח, חובת מנהל תקין, וצורך להקפיד על קיום מוסדות ופיקוח. בעזרת תכנון מוקדם וייעוץ משפטי מתאים, הקמת עמותה יכולה להיות הכלי המיטבי לממש חזון חברתי, ולאפשר ליוזמה לגדול ולהשפיע בתוך מסגרת אמינה ומוסדרת. במילים אחרות, נכון להקים עמותה כאשר השילוב של חזון ראוי, קבוצת אנשים מחויבת, ותשתית ניהולית-משפטית מתאימה – מצטרפים יחד למהלך אחד, שמכוון לטובת הכלל במסגרת החוק והמנהג התקין.
 
 

לשיחת ייעוץ
חייגו 03-6109100

או השלימו את הפרטים הבאים

הדפסת המאמר

דירוג המאמר

 

1 ע"י 1 גולשים

הוסף תגובה

זקוקים לעורך דין?

חייגו: 03-6109100 או השאירו פרטים
אני מאשר/ת בזאת לדורון, טיקוצקי, קנטור, גוטמן, נס, עמית גרוס ושות' לשלוח לי ניוזלטרים/דיוור של מאמרים, מידע, חידושים, עדכונים מקצועיים והודעות, במייל ו/או בהודעה לנייד. הרשמה לקבלת הדיוור כאמור תאפשר קבלת דיוור שבועי ללא תשלום. ניתן בכל עת לבטל את ההרשמה לקבלת הדיוור ע"י לחיצה על מקש "הסרה" בכל דיוור שיישלח.